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新《行政處罰法》實施后 部門規章設定的“通報批評”如何適用？
2021-11-03
浙江省杭州市生態環境局近日對一起環評編制單位編制環境影響評價表涉嫌違法的案件進行調查處理時，執法人員對新《行政處罰法》實施后，如何適用部門規章設定的“通報批評”產生了疑慮。
部門規章規定的“通報批評”，性質是什么？
某環評編制單位于2020年9月編制的環評報告表，存在環境風險預測與評價內容不全的問題。這符合《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二十六條第一款第（九）項“環境影響預測與評價方法或者結果錯誤，或者相關環境要素、環境風險預測與評價內容不全的”的情形，依法應對該環評編制單位和編制人員給予通報批評的處理。
由于新《行政處罰法》將“通報批評”新設為行政處罰種類，而《辦法》設定“通報批評”的規定和案涉違法行為的發生均在新《行政處罰法》生效實施前，由此，執法人員對案涉“通報批評”的行政行為是否屬于行政處罰產生了爭議。
一種觀點認為，《辦法》規定的“通報批評”不屬于行政處罰。理由是：《辦法》于2019年9月20日公布實施，其設定的“通報批評”依據當時的《行政處罰法》不屬于行政處罰，僅作為一般的具體行政行為在行政監督管理中適用。
即便新《行政處罰法》將“通報批評”作為一種新的種類增設為行政處罰，按照法不溯及既往原則，對新《行政處罰法》生效實施前的違法行為，對當事人作出“通報批評”的處理，不應認定為行政處罰，仍應按照《辦法》規定的程序作為一般具體行政行為實施。
另一種觀點則認為，《辦法》規定的“通報批評”屬于行政處罰。理由是：新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類，因此，自新《行政處罰法》于2021年7月15日生效實施之日起，即賦予了部門規章規定的“通報批評”的行政處罰法律效力。
明確處罰性質，程序及救濟渠道更優
筆者認為，《辦法》規定的“通報批評”屬于行政處罰。主要理由有以下三點：
一是從設定權上分析，新《行政處罰法》第九條將“通報批評”增設為行政處罰種類，第十三條第二款規定國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為可以設定通報批評。《辦法》作為部門規章，其設定“通報批評”的行政處罰，并不違反行政處罰設定規則。
二是從適用性上分析，《辦法》的規定與修改后的《行政處罰法》不抵觸。《行政處罰法》修改后，適用“通報批評”的條件和要求均沒有發生變化，僅是其行為性質發生了變化，即將此前有爭議的行為性質明確為“行政處罰”，《辦法》第二十六條的規定與新《行政處罰法》不抵觸。且《辦法》對作出通報批評的程序要求與行政處罰的程序一致，可以預見，即便對《辦法》進行修改，內容上也不會有實質性改變。
三是從法律后果分析，“通報批評”作為一種行政監督管理手段，無論是作為一般具體行政行為還是作為行政處罰，對當事人名譽的減損在程度和范圍是相同的，并無實質差別。
在程序上，《辦法》規定的“通報批評”，要求按照告知—決定的程序實施，并賦予當事人陳述、申辯的權利；新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類后，要求按照普通程序即立案—調查—法制審核—告知—決定的程序實施，對情節復雜的，行政機關負責人還應當集體討論決定。
綜上，對發生于新《行政處罰法》實施前的違法行為，適用新《行政處罰法》的普通程序顯然更有利于保護當事人的權利。
關于《辦法》第二十六條如何繼續適用，作者認為，首先，新《行政處罰法》實施后違反《辦法》第二十六條的違法行為可以依據《辦法》進行“通報批評”，并且要按新《行政處罰法》的規定作出“通報批評”的行政處罰。該“通報批評”與以前的“通報批評”的區別是，以前不是行政處罰，現在是明確為行政處罰行為，有了明確的法定程序和救濟渠道。
部門規章規定的“通報批評”，性質是什么？
某環評編制單位于2020年9月編制的環評報告表，存在環境風險預測與評價內容不全的問題。這符合《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二十六條第一款第（九）項“環境影響預測與評價方法或者結果錯誤，或者相關環境要素、環境風險預測與評價內容不全的”的情形，依法應對該環評編制單位和編制人員給予通報批評的處理。
由于新《行政處罰法》將“通報批評”新設為行政處罰種類，而《辦法》設定“通報批評”的規定和案涉違法行為的發生均在新《行政處罰法》生效實施前，由此，執法人員對案涉“通報批評”的行政行為是否屬于行政處罰產生了爭議。
一種觀點認為，《辦法》規定的“通報批評”不屬于行政處罰。理由是：《辦法》于2019年9月20日公布實施，其設定的“通報批評”依據當時的《行政處罰法》不屬于行政處罰，僅作為一般的具體行政行為在行政監督管理中適用。
即便新《行政處罰法》將“通報批評”作為一種新的種類增設為行政處罰，按照法不溯及既往原則，對新《行政處罰法》生效實施前的違法行為，對當事人作出“通報批評”的處理，不應認定為行政處罰，仍應按照《辦法》規定的程序作為一般具體行政行為實施。
另一種觀點則認為，《辦法》規定的“通報批評”屬于行政處罰。理由是：新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類，因此，自新《行政處罰法》于2021年7月15日生效實施之日起，即賦予了部門規章規定的“通報批評”的行政處罰法律效力。
明確處罰性質，程序及救濟渠道更優
筆者認為，《辦法》規定的“通報批評”屬于行政處罰。主要理由有以下三點：
一是從設定權上分析，新《行政處罰法》第九條將“通報批評”增設為行政處罰種類，第十三條第二款規定國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為可以設定通報批評。《辦法》作為部門規章，其設定“通報批評”的行政處罰，并不違反行政處罰設定規則。
二是從適用性上分析，《辦法》的規定與修改后的《行政處罰法》不抵觸。《行政處罰法》修改后，適用“通報批評”的條件和要求均沒有發生變化，僅是其行為性質發生了變化，即將此前有爭議的行為性質明確為“行政處罰”，《辦法》第二十六條的規定與新《行政處罰法》不抵觸。且《辦法》對作出通報批評的程序要求與行政處罰的程序一致，可以預見，即便對《辦法》進行修改，內容上也不會有實質性改變。
三是從法律后果分析，“通報批評”作為一種行政監督管理手段，無論是作為一般具體行政行為還是作為行政處罰，對當事人名譽的減損在程度和范圍是相同的，并無實質差別。
在程序上，《辦法》規定的“通報批評”，要求按照告知—決定的程序實施，并賦予當事人陳述、申辯的權利；新《行政處罰法》將“通報批評”增設為行政處罰種類后，要求按照普通程序即立案—調查—法制審核—告知—決定的程序實施，對情節復雜的，行政機關負責人還應當集體討論決定。
綜上，對發生于新《行政處罰法》實施前的違法行為，適用新《行政處罰法》的普通程序顯然更有利于保護當事人的權利。
關于《辦法》第二十六條如何繼續適用，作者認為，首先，新《行政處罰法》實施后違反《辦法》第二十六條的違法行為可以依據《辦法》進行“通報批評”，并且要按新《行政處罰法》的規定作出“通報批評”的行政處罰。該“通報批評”與以前的“通報批評”的區別是，以前不是行政處罰，現在是明確為行政處罰行為，有了明確的法定程序和救濟渠道。
其次，對新《行政處罰法》實施前違反《辦法》第二十六條的違法行為應作出“通報批評”的行政處罰。因為《行政處罰法》修改前后，作出“通報批評”的懲戒力度相同，《行政處罰法》修改后作出“通報批評”的行政處罰決定并未加重減損當事人權益或者增加義務，只是明確了處罰性質，且程序及救濟渠道優于以前，屬于更有利于行政相對人利益保護的措施。因此，對本案的處理，應作出“通報批評”的行政處罰。
——中國環境報 作者:李希芝 范建超
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